राज्य एक जीवित चेतना हो, जसले आफ्ना नागरिकहरूको आशा, आकांक्षा र अधिकारलाई संस्थागत रूप दिन्छ। यही चेतनालाई व्यवहारमा रूपान्तरण गर्ने माध्यम प्रशासन हो। यदि राजनीतिक नेतृत्व राज्यको मस्तिष्क हो भने प्रशासन त्यसको स्नायु प्रणाली हो, जसले नीति, योजना र निर्णयलाई जनजीवनसम्म पुर्‍याउने कार्य गर्दछ। त्यसैले कुनै पनि राष्ट्रको विकास, सुशासन र सामाजिक न्यायको स्तर त्यसको प्रशासनिक संरचनाको गुणस्तरसँग प्रत्यक्ष रूपमा जोडिएको हुन्छ।

बिज्ञापन

पूर्वीय दर्शनले शासनलाई केवल शक्ति प्रयोगको माध्यम मानेको छैन। वैदिक चिन्तनदेखि कौटिल्यको अर्थशास्त्रसम्म राज्य सञ्चालनलाई धर्म, कर्तव्य र लोककल्याणसँग जोडिएको पाइन्छ। शासनको उद्देश्य नियम बनाउनु मात्र होइन, न्याय स्थापना गर्नु हो। प्रशासनको लक्ष्य जनविश्वासको संरक्षण गर्नु हो। प्रशासनले जनताको सेवकको रूपमा कार्य गरेमा मात्र राज्यप्रति विश्वास बढ्छ तर जब प्रशासन केवल पद, विशेषाधिकार र प्रक्रियामा सीमित हुन्छ, तब शासन र नागरिकबीच दूरी बढ्न थाल्छ।

बिज्ञापन

नेपालको प्रशासनिक इतिहास पनि यही द्वन्द्वको इतिहास हो। विभिन्न राजनीतिक परिवर्तनसँगै प्रशासन सुधारका अनेक प्रयास गरिए। आयोग बने, प्रतिवेदन तयार भए, कानुन संशोधन भए र नयाँ संरचनाहरू निर्माण गरिए। तर अपेक्षित परिणाम भने सधैं प्राप्त हुन सकेनन्। कारण कानुनी कमजोरी मात्र थिएनन्। समस्या सोच, संस्कृति र संस्थागत व्यवहारमा पनि थियो। प्रशासनलाई सेवामुखी, उत्तरदायी, दक्ष र पारदर्शी बनाउने लक्ष्य बारम्बार दोहोरिए तापनि व्यवहारमा पुराना प्रवृत्तिहरू धेरै हदसम्म कायम रहे।

नेपालको सार्वजनिक प्रशासन आज एउटा महत्वपूर्ण मोडमा उभिएको छ। संघीय शासन प्रणाली कार्यान्वयनमा आएपछि राज्य संरचना, कर्मचारी व्यवस्थापन, कार्यबोझ, वित्तीय दायित्व र प्रशासनिक दक्षताबारे गम्भीर बहसहरू निरन्तर भइरहेका छन्। यस्तै सन्दर्भमा सरकारले संघीय निजामती सेवा विधेयकमार्फत ५५ वर्ष उमेर पूरा गरेका वा ३० वर्ष सेवा अवधि पुगेका कर्मचारीलाई अनिवार्य अवकाश दिने प्रस्ताव अगाडि सारेको छ। प्रस्तावित व्यवस्था लागू भए करिब ५,४८२ कर्मचारी एकैपटक सेवाबाट बाहिरिने अनुमान गरिएको छ। सतहमा हेर्दा यो प्रशासनिक पुनर्संरचना र कर्मचारी व्यवस्थापनको विषय जस्तो देखिए पनि यसको प्रभाव राज्यको प्रशासनिक क्षमता, संस्थागत स्मृति, वित्तीय दायित्व, कर्मचारी मनोबल र सुशासनको भविष्यसम्म फैलिन सक्छ।

बिज्ञापन

सरकारले प्रस्तुत गरेको तर्क सरल छ। संघीय संरचनामा मन्त्रालय, विभाग तथा निकायहरूको संख्या घट्दै गएको छ। सूचना प्रविधिमा आधारित प्रशासनको विकास भइरहेको छ। कार्यसम्पादनको स्वरूप परिवर्तन भएको छ। यस्तो अवस्थामा पुरानो संरचना र पुरानै आकारको कर्मचारी संयन्त्रलाई कायम राख्नु आर्थिक र प्रशासनिक दृष्टिले उपयुक्त नहुने निष्कर्ष निकालिएको देखिन्छ। सरकारको दृष्टिमा यो कर्मचारी कटौतीभन्दा पनि प्रशासनलाई चुस्त, प्रविधिमैत्री र परिणाममुखी बनाउने प्रयास हो।

तर कुनै पनि प्रशासनिक सुधारको मूल्याङ्कन त्यसको मूल्याङ्कन प्रक्रिया, प्रभाव र दीर्घकालीन परिणामबाट गरिन्छ। यही कारण प्रस्तावित व्यवस्थाले व्यापक बहस जन्माएको छ। प्रश्न यति मात्र होइन कि कर्मचारी कटौती आवश्यक छ वा छैन। मूल प्रश्न यो हो कि प्रस्तावित उपाय वास्तवमै सुधारको माध्यम हो कि विगतका गल्तीहरूको पुनरावृत्ति।

सरकारले ५५ वर्ष उमेर र ३० वर्ष सेवा अवधिलाई अवकाशको आधार बनाएको छ। सामान्यतया उमेर र सेवा अवधि दुवैलाई विश्वका धेरै मुलुकले अवकाश व्यवस्थापनका आधारका रूपमा प्रयोग गर्छन्। तर नेपालमा विशेष परिस्थिति छ। धेरै कर्मचारीहरू युवा अवस्थामै निजामती सेवामा प्रवेश गर्छन्। त्यसैले ३० वर्ष सेवा पूरा हुँदा उनीहरूको उमेर अझै ५० देखि ५५ वर्षको बीचमा हुन सक्छ। यस्तो अवस्थामा अनुभव, नेतृत्व क्षमता र संस्थागत ज्ञानको उच्चतम चरणमा पुगेका कर्मचारीहरूलाई अनिवार्य रूपमा बाहिर पठाउनु उपयुक्त हुन्छ कि हुँदैन भन्ने प्रश्न उठ्नु स्वाभाविक हो।

आधुनिक व्यवस्थापन सिद्धान्तले अनुभव र नवप्रवर्तनबीच सन्तुलन आवश्यक ठान्छ। युवा कर्मचारीले ऊर्जा, प्रविधि र नयाँ सोच ल्याउँछन् भने अनुभवी कर्मचारीले संस्थागत स्मृति, संकट व्यवस्थापन क्षमता र निर्णयको परिपक्वता प्रदान गर्छन्। यदि एकैपटक ठूलो संख्यामा अनुभवी कर्मचारीहरू बाहिरिए भने संस्थाले आफ्नो स्मृतिशक्ति गुमाउन सक्छ। प्रशासनिक संस्थाहरूमा स्मृति भनेको विगतका निर्णय, अनुभव, असफलता र सफलताबाट बनेको ज्ञानको भण्डार हो।

नेपालको प्रशासनिक इतिहास हेर्दा यस्ता निर्णयहरूको प्रभावबारे पर्याप्त पाठहरू उपलब्ध छन्। २०४९ सालमा लागू गरिएको ३० वर्षे सेवा अवधिको प्रावधानका कारण हजारौं कर्मचारी एकैपटक अवकाश भएका थिए। त्यसबेला पनि प्रशासन सुधारको तर्क प्रस्तुत गरिएको थियो। तर त्यसपछि नेतृत्वको निरन्तरता कमजोर भएको, अनुभवयुक्त कर्मचारीहरूको अभाव सिर्जना भएको र प्रशासनिक संरचनामा अस्थिरता बढेको भन्दै धेरै प्रशासनविद्हरूले आलोचना गरेका थिए। पूर्वसचिव द्वारिकानाथ ढुंगेलले त्यसलाई “निजामती प्रशासनको कोतपर्व” भन्नु संयोग मात्र होइन। त्यो टिप्पणीले सुधार र राजनीतिक हस्तक्षेपबीचको संवेदनशील सीमालाई संकेत गर्छ।

यद्यपि विगतमा गल्ती भयो भन्दैमा वर्तमानमा कुनै सुधार गर्नै नहुने भन्ने निष्कर्ष पनि उचित होइन। प्रशासन परिवर्तनशील संस्था हो। जनसंख्या, प्रविधि, शासन प्रणाली र नागरिक अपेक्षाहरू परिवर्तन भइरहेका बेला प्रशासन पनि परिवर्तन हुनुपर्छ। प्रश्न फेरि त्यही हो परिवर्तन कसरी गर्ने ?

सरकारले पुराना कर्मचारीहरू सूचना प्रविधिमा कम दक्ष भएको र नयाँ प्रशासनिक आवश्यकतासँग कम अनुकूल भएको तर्क प्रस्तुत गरेको छ। यसमा केही सत्यता हुन सक्छ। तर समस्या व्यक्तिमा छ कि प्रणालीमा ? यदि कर्मचारीलाई आवश्यक तालिम, पुनःसीप विकास र क्षमता अभिवृद्धिको अवसर नदिइएको हो भने त्यसको जिम्मेवारी कर्मचारीभन्दा राज्य प्रणालीको हुन्छ। आधुनिक मानव संसाधन व्यवस्थापनको सिद्धान्तले कर्मचारीलाई हटाउनु अन्तिम विकल्प मान्छ।प्राथमिकता क्षमता विकासलाई दिन्छ।

यही पृष्ठभूमिमा निजामती सेवा विधेयकको बहस महत्त्वपूर्ण बनेको छ। यो विधेयकले नेपालको प्रशासनिक दर्शन कस्तो हुने भन्ने प्रश्नसँग सम्बन्ध राख्छ। के प्रशासन अनुभव र स्थायित्वको आधारमा अगाडि बढ्नेछ, वा युवा ऊर्जा र नवीन सोचलाई प्राथमिकता दिनेछ ? के पदोन्नति र अवसर योग्यता तथा कार्यसम्पादनमा आधारित हुनेछन्, वा पुरानै संरचनात्मक प्रवृत्तिहरूले निरन्तरता पाउनेछन् ? यस्ता प्रश्नहरू विधेयकको केन्द्रमा रहेका छन्।

वास्तविक प्रशासन सुधार कुनै एक कानुनको निर्माणबाट मात्र सम्भव हुँदैन। सुधार तब सम्भव हुन्छ जब कानुनी संरचना, संस्थागत संस्कार र नैतिक चेतना एकसाथ रूपान्तरित हुन्छन्। त्यसैले निजामती सेवा विधेयकलाई राज्य र नागरिकबीचको विश्वास पुनर्निर्माण गर्ने अवसरका रूपमा हेर्न आवश्यक छ। प्रशासनको आत्मा सेवा हो, शक्ति होइन। यदि विधेयकले यही मूल दर्शनलाई आत्मसात् गर्न सक्यो भने यो सुधारको आधार बन्न सक्छ। अन्यथा यो पनि विगतका धेरै प्रयासहरूजस्तै अर्को पुनरावृत्तिमा सीमित रहने जोखिम रहन्छ।

प्रस्तावित विधेयकको अर्को विवादास्पद पक्ष ३० वर्षभन्दा माथिको सेवा अवधिलाई पेन्सन गणनामा समावेश नगर्ने व्यवस्था हो। यसले वित्तीय दायित्व घटाउन सरकारलाई सहयोग गर्न सक्छ। नेपालमा पेन्सन खर्च निरन्तर बढिरहेको छ। राज्यको राजस्वको ठूलो हिस्सा तलब र पेन्सनमै खर्च भइरहेको सन्दर्भमा सरकारले दीर्घकालीन वित्तीय स्थायित्व खोज्नु अस्वाभाविक होइन। तर यसले अर्को प्रश्न जन्माउँछ। यदि कुनै कर्मचारीले ३५ वा ४० वर्ष सेवा गरेको छ भने उसको योगदानलाई ३० वर्षमा सीमित गर्नु न्यायोचित हुन्छ कि हुँदैन ?

सार्वजनिक प्रशासनमा न्याय र प्रेरणा अत्यन्त महत्वपूर्ण तत्व हुन्। कर्मचारीले आफ्नो भविष्य सुरक्षित देखेन भने उसको कार्यप्रेरणा कमजोर हुन्छ। त्यसैले वित्तीय दायित्व नियन्त्रण र कर्मचारी अधिकारबीच सन्तुलन कायम गर्नुपर्छ। एकपक्षीय रूपमा दायित्व घटाउने दृष्टिकोणले प्रशासनिक मनोबलमा नकारात्मक असर पार्न सक्छ।

यस विधेयकको एउटा सकारात्मक पक्ष भने कार्यसम्पादन मूल्याङ्कन प्रणालीमा प्रस्ताव गरिएको सुधार हो। अहिलेसम्म माथिल्लो तहका अधिकारीहरूले मात्र मातहतका कर्मचारीको मूल्याङ्कन गर्ने व्यवस्था थियो। प्रस्तावित विधेयकले तल्लो तहका कर्मचारीलाई पनि आफ्नो हाकिमको मूल्याङ्कन गर्ने अधिकार दिन खोजेको छ। यो व्यवस्थाले नेतृत्वलाई थप उत्तरदायी बनाउन सक्छ। आधुनिक व्यवस्थापनमा यसलाई ३६० डिग्री मूल्याङ्कनको अवधारणासँग जोडेर हेरिन्छ।

कुनै पनि संस्थामा नेतृत्व सहयोग, समन्वय, प्रेरणा र सम्मानको वातावरण निर्माण गर्ने क्षमता  हो। यदि मातहतका कर्मचारीले आफ्नो सुपरभाइजरको व्यवहार, समन्वय क्षमता र नेतृत्वशैलीबारे प्रतिक्रिया दिन पाउने व्यवस्था प्रभावकारी रूपमा लागू भयो भने यसले प्रशासनिक संस्कृतिमा सकारात्मक परिवर्तन ल्याउन सक्छ। यद्यपि यसलाई व्यक्तिगत प्रतिशोध वा समूहगत दबाबको माध्यम बन्न नदिन सावधानी आवश्यक हुनेछ।

सरकारले प्रस्तावित सुधारलाई संघीय संरचनाको आवश्यकता भन्दै आएको छ। वास्तवमा संघीयता लागू भएपछि कर्मचारी व्यवस्थापन नेपालको सबैभन्दा जटिल प्रशासनिक चुनौतीमध्ये एक बनेको छ। संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच कार्यविभाजन परिवर्तन भएको छ। कतिपय निकायमा कर्मचारी अभाव छ भने कतिपयमा कार्यबोझभन्दा बढी कर्मचारी छन्। यस्तो अवस्थामा कर्मचारी व्यवस्थापन सुधार अपरिहार्य छ। तर सुधारको उद्देश्य संख्या घटाउनु मात्र होइन, सही ठाउँमा सही क्षमता भएका कर्मचारीको उपयोग सुनिश्चित गर्नु हुनुपर्छ।

यदि पाँच हजारभन्दा बढी कर्मचारी अवकाश हुँदा सिर्जना हुने रिक्तता, ज्ञान हस्तान्तरण, उत्तराधिकार योजना र सेवा प्रवाहमा पर्ने प्रभावको अध्ययन गरिएको छैन भने सुधारको अपेक्षित परिणाम प्राप्त नहुन सक्छ। कुनै पनि संस्थागत परिवर्तन चरणबद्ध, योजनाबद्ध र प्रमाणमा आधारित हुनुपर्छ। हतारमा गरिएका सुधारहरू प्रायः नयाँ समस्या उत्पादन गर्ने माध्यम बन्छन्।

यस प्रस्तावलाई अर्को कोणबाट पनि हेर्न सकिन्छ। नेपालमा बेरोजगार युवाहरूको संख्या ठूलो छ। सार्वजनिक सेवामा नयाँ पुस्ताको प्रवेश सीमित छ। पुराना कर्मचारीहरू अवकाश हुँदा नयाँ पुस्तालाई अवसर सिर्जना हुन सक्छ। प्रविधिमैत्री, दक्ष र प्रतिस्पर्धात्मक जनशक्ति प्रशासनमा प्रवेश गर्नु सकारात्मक पक्ष हो। तर युवाको प्रवेश र अनुभवी कर्मचारीको बहिर्गमनबीच उचित सन्तुलन कायम गर्न नसकिए प्रशासनिक निरन्तरता प्रभावित हुन सक्छ।

सुधारको सफलता कर्मचारी हटाउने संख्याले होइन, सेवा प्रवाहको गुणस्तरले मापन हुन्छ। यदि नागरिकले छिटो, पारदर्शी र प्रभावकारी सेवा पाए भने सुधार सफल मानिन्छ। तर कर्मचारी कटौतीपछि सेवा वितरण कमजोर भयो, निर्णय प्रक्रिया सुस्त बन्यो वा संस्थागत क्षमता घट्यो भने सुधारको उद्देश्य नै विफल हुन सक्छ।

 प्रस्तावित निजामती सेवा विधेयक नेपालमा प्रशासन सुधारको महत्वपूर्ण अवसर पनि हो र सम्भावित जोखिम पनि। यसलाई सुधारको ऐतिहासिक कदम बनाउन सकिन्छ, यदि निर्णय विस्तृत अध्ययन, पर्याप्त संवाद, चरणबद्ध कार्यान्वयन र दीर्घकालीन दृष्टिकोणमा आधारित भयो भने। तर यदि यो केवल कर्मचारी संख्या घटाउने प्रशासनिक अभ्यास वा राजनीतिक लोकप्रियता हासिल गर्ने माध्यममा सीमित रह्यो भने विगतका विवादास्पद निर्णयहरूको पुनरावृत्ति हुन सक्छ।

निजामती प्रशासन कुनै सरकारको मात्र संरचना होइन यो राज्यको स्थायी मेरुदण्ड हो। सरकारहरू आउँछन् र जान्छन्, तर प्रशासनिक संस्थाहरू रहिरहन्छन्। त्यसैले यस्ता निर्णयहरू तत्कालीन राजनीतिक लाभभन्दा माथि उठेर राष्ट्रिय हित, संस्थागत स्थायित्व र भावी पुस्ताको आवश्यकतालाई केन्द्रमा राखेर गरिनुपर्छ। प्रशासन सुधार आवश्यक छ, तर सुधारको नाममा संस्थागत स्मृति नष्ट गर्नु बुद्धिमानी हुँदैन। त्यस्तै परिवर्तनको डरले सुधार रोक्नु पनि उचित हुँदैन। नेपालले अब अनुभव र नवप्रवर्तन, स्थायित्व र परिवर्तन, वित्तीय अनुशासन र कर्मचारी न्यायबीच सन्तुलन खोज्नुपर्ने बेला आएको छ। यही सन्तुलनले मात्र प्रस्तावित विधेयकलाई सुधारको दस्तावेज बनाउने कि अर्को कोतपर्वको इतिहासमा रूपान्तरण गर्ने भन्ने निर्धारण गर्नेछ।